Líbano Medio Oriente

Líbano entra en default: apuntes sobre la grave crisis económico-política

Escribí este artículo en diciembre de 2019 para el Departamento Medio Oriente del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de La Plata, que lo publicó ese mismo mes. El título que llevaba era “Los antecedentes de la Revolución del Whatsapp en el Líbano: mucho más que una protesta trivial”.

Los “Muchachos del Fondo”

El 17 de octubre de 2019, a primera hora de la mañana, el Fondo Monetario Internacional (FMI) emitía desde Washington un crítico comunicado sobre la situación en el Líbano. La inflación creciente, que había alcanzado el 6% en 2018, el congelamiento de la economía, el optimismo excesivo en el diseño del presupuesto, la caída del nivel de depósitos y el incremento del déficit fiscal en 11% durante el año anterior eran algunos de los elementos que constituían un conjunto de señales negativas para la economía nacional. (FMI, 17/10/2019)

Ese mismo día, horas más tarde, el Consejo de Ministros del Líbano anunciaba en Beirut que, mientras estudiaba un aumento al impuesto sobre bienes y servicios, enviaría a la Cámara de Diputados un proyecto de ley para gravar en US$0,20 (veinte centavos de dólar estadounidense) cada minuto en las comunicaciones de voz realizadas por telefonía IP. La medida incluiría las llamadas a través de los servicios de mensajería más importantes, como Skype, WhatsApp, Hangouts y FaceTime. La población se arrojó a las calles al caer la tarde. Comenzaba a rodar un ciclo histórico de protestas para el país. Pero, ¿cómo ha sido eso posible? La popularidad del WhatsApp es conocida, pero ¿el origen de la revuelta está vinculado únicamente al impuesto? Ciertamente, el panorama para Hariri y los libaneses era mucho más difícil que ese suceso que asomaba a la superficie.

El primer ministro Saad Hariri había sido confirmado en su cargo en enero, tras asegurar, con muchas dificultades, el apoyo parlamentario necesario tras las elecciones legislativas del año anterior. Las negociaciones habían sido extenuantes y se había prolongado durante nueve meses. En la contienda, el presidente de la República, Michel Aoun, había resultado victorioso: no solo había asegurado espacio para ocho ministros de su partido, el Movimiento Patriótico Libre, en un gabinete de unidad nacional con treinta carteras, sino que también logró evitar que la totalidad de los seis asientos sunitas en el Consejo de Ministros sean ocupados por el Movimiento del Futuro, el partido de Hariri, muy popular entre esa rama de los musulmanes. Aoun retuvo dos bancas para sus aliados, asignando una de ellas al partido Azm, encabezado por Najib Miqati, rival del primer ministro. Resulta válido aclarar que, de manera consuetudinaria, la mitad de los ministerios se otorgan a cristianos y la otra mitad a musulmanes, aunque la titularidad del órgano corresponde a un sunita. Por otro lado, también había obtenido una victoria Nabih Berri, líder del partido Amal y aliado de Hezbolá y el presidente Aoun, quien logró renovar su mandato al frente de la Cámara de Diputados, que lidera desde 1992.

De este modo, esta segunda etapa del gobierno de Hariri, que se había abierto en enero, presentaba serias dificultades. Por un lado, el premier no tenía mayoría propia en el Consejo de Ministros que le correspondía encabezar. El avance del presidente Aoun había sido brutal. Por otro lado, en la Legislatura, no solo había visto reducida su bancada sino que, además, continuaba al frente del órgano un opositor. En el Líbano, la iniciativa en materia de proyectos de ley corresponde al Consejo de Ministros, que pueden ser tratados en el recinto legislativo únicamente con la venia del portavoz de la Cámara de Diputados. 

Ciertamente, incluso a pesar de haber perdido fuerza legislativa, Hariri continuaba siendo el referente más popular del sunismo, lo que le garantizaba el apoyo al interior de su comunidad. Sin embargo, más allá de su secta, los desafíos que debía enfrentar en materia de gobernabilidad eran complejos. 

Esta coyuntura política se desarrollaba en medio de un contexto económico de creciente incertidumbre y pesimismo. El equilibrio era muy delicado. El informe que discutió Kristalina Gueorguieva en el Directorio del FMI esa mañana del 17 de octubre se basaba en otro, que una misión que había visitado Beirut entre junio y julio había elaborado (FMI, 2/7/2019). Los “Muchachos del Fondo” reclamaban un ajuste histórico, y un estudio concienzudo por parte del gobierno sobre nuevas áreas donde realizar recortes en los años por venir.

El FMI no preconizaba el ajuste en soledad. Junto a él, se hallaban los miembros de CEDRE (Conférence Économique pour le Développement, par les Réformes et avec les Entreprises, “Conferencia Económica para el Desarrollo a través de las Reformas y con las Empresas”). En su edición de abril de 2018, Francia, junto a otros 48 gobiernos y entidades, se habían comprometido a desembolsar casi once mil millones de dólares en seis años con el objetivo de dar estabilidad, crecimiento y generación de empleo al Líbano. A cambio, los donantes pedían, entre otras cosas, ajuste fiscal, mayor disciplina impositiva y una apertura más sensible hacia el sector privado. (Ministerio de Europa y Asuntos Exteriores de la República Francesa, 6/4/2018).

Los funcionarios del presidente francés Emmanuel Macron también habían visitado Beirut en repetidas ocasiones durante la primera mitad de 2019, con el objetivo de monitorear el avance de las propuestas de CEDRE. Mientras el embajador francés en Beirut, Bruno Foucher, afirmó que el Estado libanés “perdía el tiempo”, su consejero de Asuntos Económicos Jacques de Lajugie indicó que había “serias dudas sobre la credibilidad de los compromisos hechos por este gobierno”. El enviado especial de Macron, Pierre Duquesne, también realizó devoluciones negativas sobre la implementación de los acuerdos de CEDRE (Ouazzani, 20/4/2019). Hariri, además de estar limitado políticamente, estaba siendo acorralado por sus principales socios financieros. Se avecinaba una tormenta.

El paquete de medidas

La gravedad de la situación, es decir, un país al borde del colapso financiero, apuraba a Hariri. El tiempo era escaso, pero las negociaciones fueron ágiles. Además, el Ministerio de Finanzas, a cargo de su elaboración, estaba dirigido por Ali Hassan Khalil, del partido Amal, el mismo que Nabih Berri, el presidente de la Legislatura. Eso hizo más fácil el armado de acuerdos. En mayo, finalmente, con el apoyo del presidente y la oposición, el Consejo de Ministros acordó un proyecto de ley de presupuesto, que fue derivado a la Cámara de Diputados para su aprobación. 

Los principales elementos que la iniciativa incluía (Antonios, 10/5/2019) (Ouazzani, 29/7/2019) fueron las siguientes: 

  • La suspensión general de la obra pública, salvo algunas excepciones puntuales, como el nuevo edificio del Ministerio de Economía, la sede de la Aduana en el puerto de Beirut y la nueva zona turístico-comercial en la bahía de Jounieh.
  • El incremento de la presión impositiva: suba temporal del 3% (de 7% a 10%) en la tasa a los depósitos bancarios; suba del impuesto a las ganancias, creando una nueva categoría con retenciones del 25% para los que ganan más de 150 mil dólares al año; nuevo impuesto progresivo sobre jubilaciones y pensiones, que estaban hasta entonces impositivamente exentas, exceptuando héroes de guerra y sus familiares; suba en el orden del 60% de los impuestos a los permisos de trabajo y residencia para extranjeros; suba variable en los impuestos a la revisión mecánica anual de los automóviles, así como la eliminación de cualquier exención impositiva para autos importados, excepto en el caso de personas con discapacidad; creación de impuestos especiales en el orden del 2% y 3% para determinados bienes importados y reservas en hoteles y departamentos amueblados de alta categoría; imposición de una tasa especial variable según la categoría para establecimientos hoteleros donde esté permitido fumar y, finalmente, suba del 30% en las tasas aeroportuarias que se cobrarán a los pasajeros de Business y Primera Clase. 
  • La eliminación progresiva de los subsidios estatales a la compañía nacional proveedora de energía, Electricité du Liban (EDL), y la creación de un impuesto especial anual de cincuenta dólares a los usuarios que posean generadores de energía domésticos.
  • Los recortes en el empleo público: congelamiento de todas las contrataciones en ministerios y oficinas públicas, incluyendo a las Fuerzas Armadas y exceptuando a la Justicia, la Universidad del Líbano, organismos de control y altos cargos políticos; suspensión por tres años de jubilaciones anticipadas, exceptuando a jueces, coroneles, generales y personal que cuente con certificación médica para solicitarla; suba de veinte a veinticinco en el mínimo de años requeridos para solicitar la jubilación anticipada en el sector; suspensión de toda forma de bonos de premio o de fin de año en todas las ramas del sector, excepto que lo autorice el Ministerio de Finanzas; reducción progresiva en 15% de las becas escolares y universitarias que el Estado otorga a hijos de empleados públicos; nuevo esquema de vacaciones: para empleados sin antigüedad, se otorgan quince días en lugar de veinte, con la posibilidad de incrementar acumulativamente un día cada cinco años y la prohibición de cobrar salarios en el sector público a los que posean pensiones de cualquier tipo.

El 19 de julio, incluso con el apoyo de la bancada opositora, el presupuesto nacional propuesto por el Consejo de Ministros era aprobado por la Cámara de Diputados, y unos días después, el 31 de julio, recibía la firma del presidente Aoun. El plan que se ponía en marcha era suficiente para calmar, por ahora, al FMI y a CEDRE. Sin embargo, generaría una reacción sin precedentes en la historia libanesa en materia de movilización y protestas.

Conclusiones

El impuesto a las llamadas por telefonía IP y las declaraciones sobre estudios ministeriales en torno a la elevación al impuesto al valor agregado constituían el corolario del presupuesto 2019 y la antesala del correspondiente al año posterior, donde se preveían todavía más recortes y un ajuste similar (Perry y Donovan, 26/5/2019). Los sucesos de octubre no eran hechos ajenos a la presión internacional que el Líbano recibió para reformar su economía.

Por tanto, el hartazgo de la población no estaba vinculado únicamente al impuesto al WhatsApp: se refería a la crisis económica que el país está atravesando desde hace largo tiempo, junto a la crisis política que tuvo a los libaneses nueve años sin elecciones legislativas nacionales y nueve meses sin un gobierno confirmado, es decir, con plena capacidad de acción. Una situación de parálisis completa. A ello se le suma un contexto regional marcado especialmente por la situación en la vecina Siria, cuyo conflicto se derramó en el Líbano. 

A los hechos que mencionamos en este trabajo se sumaron otros dos, colaterales, pero que contribuyeron al malestar social. Por un lado, Saad Hariri se vio envuelto en un escándalo tras el descubrimiento de que en 2013, mientras no ocupaba el puesto de premier, se había vinculado a una modelo sudafricana en un resort en Seychelles. El silencio de la mannequin, según los documentos que se hicieron públicos, costó dieciséis millones de dólares (Hubbard, 30/9/2019). Esta situación expuso todavía más a un primer ministro débil, golpeado no solo por los partidos de la oposición sino por ser la cara visible del ajuste. Por otro, los incendios particularmente violentos que se desataron dos días en la región montañosa de Shouf antes de que comiencen las protestas. El fuego reveló que los helicópteros hidrantes estaban sin mantenimiento desde hacía varios años, por lo que no pudieron ser utilizados. El desastre acabó con la vida de un voluntario y llevó al hospital al menos a otros setenta (Houssari, 15/10/2019). Aunque sin conexión directa con los aumentos impositivos y recortes, estos hechos pusieron a la población mal predispuesta para recibir las noticias del 17 de octubre.

Lo que siguió después recibió la atención de los medios del mundo. Los libaneses acudieron ese 17 de octubre por la tarde a la plaza Riad El-Solh, frente al Grand Sarail, donde el Consejo de Ministros realizaba sus reuniones, a protestar. La manifestación se extendió a otras ciudades, y le siguieron los piquetes y el paro en colegios, bancos y universidades. La revuelta, que lleva dos meses, se cargó a Hariri y todo su gabinete, mientras las tensiones entre los partidarios del statu quo y aquellos que buscan reformas profundas al sistema político confesional están más expuestas que nunca.

Bibliografía

Antonios, D. (10/5/2019). Lebanon’s Budget Draft 2019. BLOMInvest Bank: The Research Blog (online): https://blog.blominvestbank.com/29868/lebanons-2019-draft-budget/ (recuperado el 19/12/2019)

Fondo Monetario Internacional (17/10/2019). Lebanon IMF Executive Board Concludes 2019 Article IV Consultation (online): https://www.imf.org/en/News/Articles/2019/10/17/pr19378-lebanon-imf-executive-board-concludes-2019-article-iv-consultation-with-lebanon (recuperado el 18/12/2019)

Fondo Monetario Internacional (2/7/2019). Lebanon: Staff Concluding Statement of the 2019 Article IV Mission (online): https://www.imf.org/en/News/Articles/2019/07/02/mcs070219-lebanon-staff-concluding-statement-of-the-2019-article-iv-mission (recuperado el 18/12/2019)

Houssari, N. (15/9/2019). Fires Spread Through Parts of Lebanon, Syria. Arab News (online): https://www.nytimes.com/2019/09/30/world/middleeast/lebanon-hariri-model.html (recuperado el 19/12/2019)

Hubbard, B. (30/9/2019). Lebanon’s Prime Minister Gave $16 Million to South African Model. The New York Times (online): https://www.nytimes.com/2019/09/30/world/middleeast/lebanon-hariri-model.html (recuperado el 19/12/2019)

Ministerio de Europa y Asuntos Exteriores de la República Francesa (6/4/2018). Economic Conference for Development through Reforms with the Private sector: Joint Statement (online): https://www.diplomatie.gouv.fr/en/country-files/lebanon/news/article/lebanon-cedre-conference-06-04-18 (recuperado el 18/12/2019)

Ouazzani, K. (20/4/2019). CEDRE: one year later, where are we?. L’Orient Le Jour (online): https://www.lorientlejour.com/article/1165541/cedre-one-year-later-where-are-we-.html (recuperado el 18/12/2019)

Ouazzani, K. (29/7/2019). The Main Provisions of 2019 Budget. L’Orient Le Jour (online): https://www.lorientlejour.com/article/1180771/the-main-provisions-of-2019-budget.html (recuperado el 19/12/2019)

Perry, T. y Donovan, K.  (26/5/2019). Lebanese PM: New Budget Start of “A Long Road” to Economic Safety. US News and World Report (online): https://www.usnews.com/news/world/articles/2019-05-26/lebanese-pm-new-budget-start-of-a-long-road-to-economic-safety (recuperado el 19/12/2019)

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